2022年5月25日，國務(wù)院召開全國穩(wěn)住經(jīng)濟大盤電視電話會議。中共中央政治局常委、國務(wù)院總理李克強作重要講話。當(dāng)前正處于決定全年經(jīng)濟走勢的關(guān)鍵節(jié)點，必須搶抓時間窗口，努力推動經(jīng)濟重回正常軌道。值得注意的是，作為政府拉動投資的重要工具，此次會議再次對地方政府專項債作出新部署，指出要切實發(fā)揮其擴投資、穩(wěn)增長作用，加快專項債發(fā)行使用，力爭盡快形成更多的實物工作量。

地方政府專項債券是落實積極財政政策的重要抓手，在帶動擴大有效投資、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟等方面發(fā)揮著重要作用。當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大，需要更好發(fā)揮地方政府專項債作用，加大對基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域投入力度，以發(fā)展促進補短板、增后勁、提信心。

圖1  地方政府專項債九大投向

 一、專項債發(fā)展優(yōu)勢

一是非隱債。與一般債不同，專項債是為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券。專項債建立透明高效的財政預(yù)算體系，實現(xiàn)資金與支出責(zé)任分離，不計入赤字率計算。同時，專項債有利于規(guī)范地方政府舉債行為，減少隱性債務(wù)存量，推進地方債務(wù)顯性化，從而防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險。

二是周期長。專項債發(fā)行期限往往集中在5年、7年和10年，并以存續(xù)期付息、到期一次性還本為主，有助于緩解前期資金壓力。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2021年地方債平均發(fā)行期限為11.95年，其中一般債券7.7年，專項債券14.2年。數(shù)據(jù)也顯示，專項債平均發(fā)行期限從2018年的6.1年拉長至2021年的14.2年。

三是成本低。專項債以省級政府為發(fā)行主體，債券發(fā)行評級高，債券利息成本低。據(jù)統(tǒng)計，2021年我國地方政府新增專項債券平均發(fā)行利率3.41%，同比2018年的3.9%下浮0.5個百分點。2021年上海市新增專項債平均發(fā)行利率3.13%，專項債資金成本優(yōu)勢顯著。

二、專項債落地難點

通過上咨集團多年固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域項目跟蹤及系列地方政府專項債項目服務(wù)經(jīng)驗，專項債項目落地涉及“定項目、定平衡、定額度、定主體、定方案”五定工作，還要兼顧做好各項目相關(guān)方的統(tǒng)籌工作、守好不夸大不冒進的紅線。實際工作推進仍面臨不少難點。

圖2  地方政府專項債“五定”工作要點

一是涉及面廣、全局把控要求高。除了軌道交通、鐵路等項目總體規(guī)劃明確、實施內(nèi)容具體的，部分基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)村振興等項目多面臨片區(qū)大、主體多、項目雜、類型多等問題，且總體開發(fā)計劃也在動態(tài)變化中，項目總體方案及資金平衡等需全局統(tǒng)籌安排。如項目方案不夠周全，相關(guān)評審材料準(zhǔn)備不足，將導(dǎo)致申報項目成熟度不高，并在后期使用管理中存在問題和風(fēng)險。

二是周期長、統(tǒng)籌計劃要求高。專項債項目實施周期長，需統(tǒng)籌安排項目建設(shè)計劃、資金使用計劃等。同時，項目申報不能通過虛高預(yù)期收入、增加財政補貼等策劃包裝方式發(fā)行，且要確保項目資金不出現(xiàn)閑置、使用效率低、投向不合規(guī)等問題。

三是部門多、綜合平衡協(xié)調(diào)要求高。根據(jù)專項債項目申報要求，不僅要準(zhǔn)備《一案兩書》（項目實施方案、財務(wù)評價報告書、法律意見書），還涉及項目用地、規(guī)劃許可、環(huán)評、施工許可等審批手續(xù)和征地拆遷、市政配套，面廣、統(tǒng)籌計劃要求高。各方出發(fā)點及利益訴求各不相同，需綜合平衡協(xié)調(diào)以更好調(diào)動各方積極性。

四是審核嚴(yán)，全生命周期管理要求高。根據(jù)《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》，專項債券項目需建立全生命周期跟蹤問效機制，需對項目決策、管理、產(chǎn)出和效益等做跟蹤管理。因此方案編制階段，要向前一步、主動謀劃，以更好滿足專項債“高門檻”要求。

三、上咨“規(guī)-投-管-研”全流程服務(wù)方案

上咨集團依托長期服務(wù)國家、市區(qū)發(fā)改委的豐富經(jīng)驗及多年重點區(qū)域開發(fā)研究的項目實踐，初步摸索形成專項債“規(guī)-投-管-研”四位一體的全流程全生命周期集成服務(wù)。

圖3  上咨專項債“規(guī)-投-管-研”全流程服務(wù)

在專項債全流程全生命周期集成服務(wù)中，一是堅持謀好“規(guī)劃策劃”，從“重大戰(zhàn)略、上位規(guī)劃、建設(shè)內(nèi)容、綜合效益”四個維度出發(fā)選好項目；二是堅持把好“投資分析”，形成“項目投資計劃、項目建設(shè)清單、資金使用計劃”三張清單；三是堅持做好“全過程管理”，統(tǒng)籌平衡項目各相關(guān)方利益訴求，全方位考慮建設(shè)運營需求，守好項目紅線；四是堅持定好“專題研究”，圍繞“一項目一特色”，結(jié)合各個項目特點定制投入產(chǎn)出方案、績效管理目標(biāo)等。依托“規(guī)-投-管-研”全流程服務(wù)方案，上咨集團已先后參與虹橋國際中央商務(wù)區(qū)核心區(qū)系列專項債項目落地工作。目前，部分項目專項債額度已經(jīng)國家發(fā)展改革委、財政部審核通過并已完成發(fā)行。